{"id":2438,"date":"2021-01-05T08:20:34","date_gmt":"2021-01-05T07:20:34","guid":{"rendered":"https:\/\/www.bllconsulting.com\/?p=2438"},"modified":"2022-02-04T14:48:08","modified_gmt":"2022-02-04T13:48:08","slug":"lapplication-du-plan-sapin-ii-chez-les-acteurs-publics-un-processus-encore-lacunaire","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.kaufholdreveillaud.lu\/fr\/lapplication-du-plan-sapin-ii-chez-les-acteurs-publics-un-processus-encore-lacunaire\/","title":{"rendered":"L’application du plan Sapin II chez les acteurs publics : un processus encore lacunaire"},"content":{"rendered":"

Avec la loi du 9 d\u00e9cembre 2016 relative \u00e0 la transparence, \u00e0 la lutte contre la corruption et \u00e0 la modernisation de la vie \u00e9conomique, dite \u00ab\u00a0Sapin II\u00a0\u00bb, le l\u00e9gislateur a d\u00e9fini un r\u00e9f\u00e9rentiel anti-corruption fort, inspir\u00e9 des standards internationaux. Cette loi cr\u00e9e \u00e9galement l\u2019Agence Fran\u00e7aise Anticorruption (AFA), qui s\u2019est vue confier une mission de contr\u00f4le et de conseil, notamment des acteurs publics.<\/p>\n

L\u2019AFA a, au cours de l\u2019ann\u00e9e 2019, ouvert 36 contr\u00f4les dont 16 ont port\u00e9 sur des acteurs publics.<\/p>\n

Nous commencerons par essayer de caract\u00e9riser le ph\u00e9nom\u00e8ne de la corruption en France avant d\u2019examiner les dispositifs de pr\u00e9vention pr\u00f4n\u00e9s par l\u2019AFA, ainsi que leur mise en \u0153uvre effective par les acteurs public locaux.<\/p>\n

 <\/p>\n

Quelques chiffres sur la corruption en France<\/h2>\n

Le terme de \u00abcorruption\u00a0\u00bb dans son acception g\u00e9n\u00e9rale est utilis\u00e9 couramment et fait allusion \u00e0 diff\u00e9rentes formes de corruption (corruption, trafic d\u2019influence, prise ill\u00e9gale d\u2019int\u00e9r\u00eats, pantouflage, d\u00e9tournement de fonds publics, favoritisme et concussion) mais il convient de noter qu\u2019il existe une appellation juridique permettant d\u2019embrasser l\u2019ensemble de ces infractions et connue sous le terme \u00a0\u00ab\u00a0atteintes \u00e0 la probit\u00e9\u00a0\u00bb.<\/p>\n

Les manquements \u00e0 la probit\u00e9 ne sont pas propres \u00e0 la p\u00e9riode actuelle, ils ont sans doute toujours exist\u00e9, mais la p\u00e9riode actuelle se caract\u00e9rise par le fait que la soci\u00e9t\u00e9 s\u2019en accommode de moins en moins bien, et \u00e0 mesure que les exigences citoyennes ont cr\u00fb\u00a0: \u00a0en 2018, les parquets ont trait\u00e9 823 affaires relevant de ces infractions, ce qui constitue une hausse de 24,5%<\/strong> par rapport \u00e0 2013. La corruption repr\u00e9sente la majeure partie des condamnations, avec 45,8% des cas<\/p>\n

Ci-dessous une r\u00e9partition des condamnations en mati\u00e8re d\u2019atteinte \u00e0 la probit\u00e9 en 2018\u00a0:<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

A c\u00f4t\u00e9 de la mesure de la sanction, qui en soi m\u00eame montre l\u2019importance du ph\u00e9nom\u00e8ne corruptif, existe une mesure de la perception citoyenne\u00a0de la corruption : la Commission europ\u00e9enne \u00e9tablit depuis 1999 un\u00a0Eurobarom\u00e8tre, \u00e0 intervalles r\u00e9guliers, le dernier mill\u00e9sime \u00e9tant 2019<\/b>, permettant de mesurer le degr\u00e9 de perception de la corruption par les citoyens europ\u00e9ens. Les donn\u00e9es par pays permettent une mise en perspective europ\u00e9enne.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

Il convient maintenant d\u2019examiner le cadre de pr\u00e9vention de la corruption des acteurs publics, tel qu\u2019il est d\u00e9fini par l\u2019AFA.<\/p>\n

 <\/p>\n

Le r\u00e9f\u00e9rentiel de pr\u00e9vention de la corruption<\/span><\/h2>\n

Ce cadre se compose de plusieurs \u00e9l\u00e9ments que nous allons \u00e9num\u00e9rer en apportant quelques pr\u00e9cisions succinctes.<\/p>\n

    \n
  1. Engagement de l\u2019instance dirigeante dans la mise en \u0153uvre d\u2019un dispositif anticorruption
    \n<\/strong>Il s\u2019agit ici d\u2019une recommandation assez g\u00e9n\u00e9rale mais importance car elle marque l\u2019engagement des dirigeants de mener une politique de tol\u00e9rance z\u00e9ro et de pr\u00e9venir les atteintes \u00e0 la probit\u00e9. Cet engagement n\u2019est pas que de nature \u00ab\u00a0politique\u00a0\u00bb mais se mat\u00e9rialise \u00e9galement par l\u2019allocation de moyens, la d\u00e9finition d\u2019un objectif et d\u2019un calendrier de r\u00e9alisation. C\u2019est le point de d\u00e9part.<\/li>\n
  2. Adoption d\u2019un code de conduite
    \n<\/strong>Cartographier les risques de corruption consiste \u00e0 identifier, \u00e9valuer, et hi\u00e9rarchiser les risques de corruption inh\u00e9rents aux comp\u00e9tences, aux activit\u00e9s et aux processus de l\u2019organisation en vue de leur maitrise.<\/p>\n
    Concr\u00e8tement, il s\u2019agit :<\/div>\n
    – d\u2019identifier et de d\u00e9crire dans le d\u00e9tail l\u2019ensemble des processus mis en \u0153uvre par l\u2019organisme\u00a0 ;<\/div>\n
    – de d\u00e9finir pr\u00e9cis\u00e9ment, dans chaque processus identifi\u00e9, les r\u00f4les et responsabilit\u00e9s de chaque acteur, qu\u2019il s\u2019agisse d\u2019un agent public, d\u2019un salari\u00e9 de droit public ou priv\u00e9 ou encore un \u00e9lu ;<\/div>\n
    – de pr\u00e9voir pour les op\u00e9rations jug\u00e9es \u00e0 risques, des proc\u00e9dures de d\u00e9cision et de contr\u00f4le interne adapt\u00e9es. La cartographie des risques est un pr\u00e9alable.<\/div>\n<\/li>\n
  3. Adoption d\u2019un code de conduite<\/b>
    \n<\/strong><\/strong>Comme son nom l\u2019indique, il s\u2019agit d\u2019un \u00ab\u00a0code\u00a0\u00bb. Il ne se confond donc pas avec les chartes d\u00e9ontologiques, les guides, les guidances, les bonnes pratiques, les lignes directrices, tous ces documents \u00e9tant des recueils de principes. Le code au contraire contient des r\u00e8gles opposables, dont le non-respect est passible de sanctions disciplinaires, voire de poursuites p\u00e9nales. Il ne doit pas se limiter \u00e0 un rappel des principes d\u00e9ontologiques de l\u2019action publique, mais doit \u00eatre adapt\u00e9 aux risques identifi\u00e9s lors de la cartographie des risques (trait\u00e9e supra)<\/li>\n
  4. Dispositif d\u2019alerte interne
    \n<\/strong>Le dispositif d\u2019alerte interne est un dispositif destin\u00e9 \u00e0 alerter la hi\u00e9rarchie sur des comportements, ou risques de comportements, contraires \u00e0 la probit\u00e9. Inspir\u00e9 du \u00ab\u00a0wistleblower\u00a0\u00bb anglosaxon, ce dispositif de remont\u00e9e de l\u2019information est d\u00e9sormais codifi\u00e9 dans la loi Sapin II (articles 6 \u00e0 8), et tr\u00e8s entour\u00e9 par le droit europ\u00e9en (voir les directives europ\u00e9ennes) comme le d\u00e9fenseur des droits. Ce dispositif se devra par exemple de garantir la protection du lanceur d\u2019alerte \u2013 d\u00e8s lors que les conditions sont r\u00e9unies \u2013 ainsi que le secret qui l\u2019entoure.<\/li>\n
  5. Proc\u00e9dure d\u2019\u00e9valuation des tiers
    \n<\/strong>Les proc\u00e9dures d\u2019\u00e9valuation des tiers visent \u00e0 s\u2019assurer de \u00ab\u00a0l\u2019honorabilit\u00e9\u00a0\u00bb des personnes avec qui l\u2019organisation en relation\u00a0 d\u2019affaires ou non (par exemple, une association recevant une subvention communale). L\u2019\u00e9valuation des tiers se mat\u00e9rialise par la recherche d\u2019informations ayant pour objet, sur la base de la cartographie des risques, d\u2019\u00e9valuer le risque sp\u00e9cifique induit par cette relation. Ainsi, lorsqu\u2019une organisation s\u2019est prot\u00e9g\u00e9e du risque de corruption en ayant adopt\u00e9, voire adapt\u00e9, des proc\u00e9dures internes, elle se prot\u00e8ge \u00e9galement du risque de corruption induit par un tiers.<\/li>\n
  6. Dispositifs de contr\u00f4le et d\u2019\u00e9valuation interne
    \n<\/strong>Le contr\u00f4le est le pendant de la libert\u00e9 laiss\u00e9e \u00e0 chaque agent public d\u2019exercer sa mission. C\u2019est parce qu\u2019il est relativement libre de traiter ses dossiers \u2013 dans le cadre des proc\u00e9dures arr\u00eat\u00e9es et dans le cadre du pouvoir qu\u2019il lui est d\u00e9l\u00e9gu\u00e9 \u2013 que le contr\u00f4le rev\u00eat une importance. \u00a0
    \n<\/strong>Il s\u2019agira par exemple de proc\u00e9dures de contr\u00f4le comptable (v\u00e9rification sur pi\u00e8ce ou sur place), v\u00e9rifications apr\u00e8s coup d\u2019un dossier, v\u00e9rifications al\u00e9atoires. Ces contr\u00f4les devront s\u2019assurer de l\u2019absence d\u2019atteinte \u00e0 la probit\u00e9.Ces dispositifs ont vocation \u00e0 appr\u00e9hender l\u2019ensemble des activit\u00e9s porteuses d\u2019al\u00e9as en mati\u00e8re de probit\u00e9, en interne comme dans les relations avec les organismes et avec les tiers.<\/li>\n
  7. Dispositif de formation au risque de corruption
    \n<\/strong>La cartographie des risques est ici aussi utile \u00e0 l\u2019\u00e9tablissement du plan anticorruption, car elle permet d\u2019identifier les personnes occupant les fonctions et les mandats les plus expos\u00e9s aux risques de manquement \u00e0 la probit\u00e9, et donc de les former en priorit\u00e9.<\/p>\n
    Ces formations devront toutefois, au fur et \u00e0 mesure, \u00eatre dispens\u00e9es \u00e0 l\u2019ensemble des personnels sous formes de sensibilisation car la probit\u00e9 est avant tout une question de comportement individuel. Il convient donc de relever le degr\u00e9 de connaissance et de prise de conscience des agents comme des \u00e9lus.<\/div>\n
    Maintenant que les recommandations de l\u2019AFA sont plus claires, la question est la suivante\u00a0: comment les acteurs publics ont-ils mis en \u0153uvre ces r\u00e9f\u00e9rentiels ?<\/div>\n<\/li>\n<\/ol>\n

     <\/p>\n

    La mise en place du cadre de pr\u00e9vention par les acteurs publics<\/h2>\n

    Le\u00a0rapport annuel d\u2019activit\u00e9 de l\u2019ann\u00e9e 2019 de l\u2019AFA\u00a0<\/b>tire un portrait assez pessimiste de l\u2019engagement du secteur public dans la lutte anticorruption, et parle d\u2019une \u00ab\u00a0maturit\u00e9 assez faible\u00a0\u00bb de leur part. Il s\u2019agit toutefois d\u2019un enseignement tir\u00e9 des contr\u00f4les op\u00e9r\u00e9s, encore peu nombreux.<\/p>\n

    Les mesures et proc\u00e9dures de pr\u00e9vention et de d\u00e9tection sont qualifi\u00e9es d\u2019 \u00ab\u00a0\u00e9parses et incompl\u00e8tes\u00a0\u00bb, et ne s\u2019appuient pas sur une cartographie des risques.<\/p>\n

    Les obligations l\u00e9gales en mati\u00e8re de d\u00e9ontologie seraient in\u00e9galement suivies, et au-del\u00e0, la maitrise des risques serait peu d\u00e9velopp\u00e9e\u00a0: tr\u00e8s peu de cartographies des risques ou de code de conduite sont mis en place par les acteurs publics.<\/p>\n

    Afin d\u2019aller plus en d\u00e9tail, nous pouvons examiner<\/p>\n

    l\u2019enqu\u00eate sur la pr\u00e9vention de la corruption dans le service public local effectu\u00e9e par l\u2019AFA en<\/b><\/div>\n
    tre f\u00e9vrier et mai 2018 (un peu plus d\u2019une ann\u00e9e apr\u00e8s l\u2019adoption du d\u00e9cret pr\u00e9cisant les pouvoirs de l\u2019AFA)<\/b><\/div>\n

    Le rapport d\u2019analyse portant sur cette enqu\u00eate d\u00e9crit les dispositifs de pr\u00e9vention comme\u00a0m\u00e9connus et peu d\u00e9ploy\u00e9s<\/u>.<\/p>\n

    Les principales donn\u00e9es de l\u2019enqu\u00eate sont r\u00e9sum\u00e9es dans le tableau suivant\u00a0:<\/p>\n

    \"\"<\/p>\n

    On observera la pr\u00e9sence d\u2019un plan anticorruption pour seulement 7,3%<\/strong> des entit\u00e9s publiques locales, et, comme le souligne le rapport dans le texte – m\u00eame si ce plan existe, toutes les composantes contenues dans la loi Sapin II ne sont pas d\u00e9ploy\u00e9es.<\/p>\n

    Une des donn\u00e9es de cette enqu\u00eate de l\u2019AFA qui peut nous amener \u00e0 nous interroger est l\u2019\u00e9valuation des connaissances des infractions d\u2019atteinte \u00e0 la probit\u00e9 des agents du secteur public local.<\/p>\n

    En effet, seulement 27,6%<\/strong> des personnes ayant r\u00e9pondu \u00e0 l\u2019enqu\u00eate ont d\u00e9clar\u00e9 pouvoir d\u00e9finir 3 manquements \u00e0 la probit\u00e9. Ainsi, m\u00eame si la plupart des agents semblent en capacit\u00e9 de d\u00e9finir la corruption, les autres infractions d\u2019atteinte \u00e0 la probit\u00e9 ne sont pas encore connues de fa\u00e7on uniforme.<\/p>\n

    Le manque de connaissance sur ces questions semble \u00eatre un obstacle \u00e0 l\u2019efficacit\u00e9 d\u2019un plan anticorruption\u00a0: un lanceur d\u2019alerte ne peut d\u00e9noncer qu\u2019un fait qu\u2019il sait \u00eatre une infraction, et les instances dirigeantes ne peuvent s\u2019impliquer dans la pr\u00e9vention de la corruption seulement en ayant connaissance des infractions et de leurs qualifications.<\/p>\n

    Il est aussi int\u00e9ressant de noter (comme le fait le rapport d\u2019analyse de l\u2019enqu\u00eate) que 71,2% <\/strong>des entit\u00e9s n\u2019ayant pas de plan ou de mesures anticorruption se sont justifi\u00e9es en qualifiant le risque comme faible ou ma\u00eetris\u00e9. Or, aussi surprenant que cela puisse \u00eatre, \u00a01,7% <\/strong>seulement des entit\u00e9s en ont r\u00e9alis\u00e9 une cartographie des risques. Dans ces conditions, affirmer majoritairement que le risque de corruption est faible sans l\u2019avoir m\u00eame recherch\u00e9 rel\u00e8ve de l\u2019affirmation infond\u00e9e.<\/p>\n

    Cette cartographie des risques montre son utilit\u00e9 lorsque l\u2019on r\u00e9alise que 58,2%<\/strong> des entit\u00e9s en ayant organis\u00e9 une ont renforc\u00e9 leur contr\u00f4le interne \u00e0 sa suite.<\/p>\n

    Il semble que les acteurs publics aient une confiance inexpliqu\u00e9e et infond\u00e9e dans l\u2019int\u00e9grit\u00e9 des agents et des \u00e9lus. Un plan anticorruption serait une action inutile, alors que le respect des principes de d\u00e9ontologie et de probit\u00e9 est une garantie de la bonne r\u00e9partition des deniers publics et du bon fonctionnement de l\u2019administration. Un plan anticorruption solide permettra aussi aux agents d\u2019\u00e9viter les risques p\u00e9naux et disciplinaires qui punissent les atteintes \u00e0 la probit\u00e9.<\/p>\n

    Il convient toutefois de noter l\u2019existence de nombreuses autres obligations concourant \u00e0 la pr\u00e9vention des atteintes \u00e0 la probit\u00e9 devant s\u2019articuler avec la loi Sapin 2 et les recommandations de l\u2019AFA. La compr\u00e9hension par les collectivit\u00e9s territoriales de la meilleure fa\u00e7on d\u2019\u00e9tablir un plan anticorruption n\u2019\u00e9tait donc pas chose facile.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

    Avec la loi du 9 d\u00e9cembre 2016 relative \u00e0 la transparence, \u00e0 la lutte contre la corruption et \u00e0 la modernisation de la vie \u00e9conomique, dite \u00ab\u00a0Sapin II\u00a0\u00bb, le l\u00e9gislateur a d\u00e9fini un r\u00e9f\u00e9rentiel anti-corruption fort, inspir\u00e9 des standards internationaux. Cette loi cr\u00e9e \u00e9galement l\u2019Agence Fran\u00e7aise Anticorruption (AFA), qui s\u2019est vue confier une mission de … <\/p>\n

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